Для раскрытия поставленного вопроса необходимо провести правовой анализ законодательства в сфере естественных монополий и сопределенных с ним законодательных актов.
Так, ч. 1 ст. 6 Гражданского кодекса (далее — ГК) содержит положение о том, что при возможности различного
понимания слов, применяемых в тексте законодательных норм, предпочтение отдается пониманию, отвечающему положениям Конституции Республики Казахстан и основным принципам гражданского законодательства. Таким образом, отмечается первостепенное значение недопущения разночтения при использовании понятий нормативных правовых актов. В частности, в Законе «О естественных монополиях» термин «потребитель» раскрывается как физическое или юридическое лицо, пользующееся или намеревающееся пользоваться регулируемыми услугами.
При этом в Законе «О газе и газоснабжении» под потребителем понимается бытовой, коммунально-бытовой, промышленный потребитель, промышленный потребитель-инвестор или потребитель, включенный в перечень электростанций. Причем все классификации потребителей приобретают газ, а не намереваются это сделать. Для объемного раскрытия ситуации следует отметить, что регулируемые услуги — это товары, работы, услуги, предоставляемые субъектами естественных монополий в сферах естественных монополий и подлежащие госрегулированию. Действие Закона «О естественных монополиях» распространяется на отношения, возникающие на рынке услуг Республики Казахстан, предоставляемых субъектами естественных монополий (ст. 3 Закона «О естественных монополиях»). Сферой субъекта естественной монополии согласно указанному Закону является хранение и транспортировка товарного газа по газораспределительным системам (пп. 2) п. 1 ст. 5 Закона). В соответствии с пп. 33) ст. 1 Закона «О газе и газоснабжении» транспортировка — это технологический процесс перекачки сырого или товарного газа по газопроводам. В пп. 14) ст. 1 Закона «О газе и газоснабжении» приводится определение газопровода как сооружения, состоящего из соединенных между собой труб с запорной арматурой и предназначенного для транспортировки газа в газообразном или двухфазном состоянии.
Тем самым действие Закона «О естественных монополиях» распространяется на сферу по транспортировке товарного газа, на отношения, возникающие в процессе его перекачки, а не до ее начала. Отсюда спорность определения термина «потребитель» в редакции Закона «О естественных монополиях». Предусмотренное определение, которое раскрывает термин «потребитель», по сути своей является искаженным, оторванным от реальности номинальным определением (неизвестна область его применения), допускающим вопреки законам логики возникновение отношений до начала процесса транспортировки.
* * *
Во многом из-за неясной дефиниции произошло ошибочное, концептуально неверное включение в Закон «О
естественных монополиях» статьи 24 — «Доступ потребителей к регулируемой услуге». Название статьи уже порождает ряд вопросов и непреодолимых противоречий. В соответствии с пп. 21) п. 3 Правил осуществления деятельности субъектами естественных монополий (утверждены приказом МНЭ РК от 13 августа 2019 года №73, далее — Правила) доступ к регулируемым услугам субъектов естественных
монополий — это возможность потребителей пользоваться регулируемыми услугами субъектов естественных монополий на условиях не менее благоприятных, чем те, на которых предоставляется аналогичная услуга другим потребителям. Доступ потребителей к регулируемой услуге согласно ст. 24 указанного Закона обеспечивается выполнением ряда мероприятий, в том числе выдачей технических условий, подключением к регулируемой услуге или увеличением объема регулируемой услуги, заключением договора на оказание регулируемой услуги и другое. Аналогичные требования отражены в п. 194 Правил. Причем регулируемая услуга предоставляется после заключения договора об ее оказании (п. 19 ст. 24 указанного Закона). Простыми словами, следом за проведением всех подготовительных процедур: выдачей технических условий, подключением к газопроводу, когда потребитель готов к принятию услуги, заключается договор, являющийся основанием начала транспортировки. Наблюдаем очевидный диссонанс в предусмотренном Законе, не отрицающем наступление отношений после заключения договора (после присоединения к действующему газопроводу, когда начинается процесс перекачки газа), что корреспондируется со ст. 7 ГК (основания возникновения, изменения и прекращения гражданских прав и обязанностей), и в тоже время с попыткой
регулирования отношений, предшествующих возникновению регулируемой услуги.
Так, согласно п. 192 Правил доступ потребителей к регулируемым услугам предоставляется в соответствии с Водным кодексом, законами «О естественных монополиях», «Об электроэнергетике», «О железнодорожном транспорте», «О торговом мореплавании», «О газе и газоснабжении», «О магистральном трубопроводе» и настоящими Правилами. Из этого следует, что доступ предоставляется в соответствии с целым рядом законодательных актов, в зависимости от осуществляемой услуги (электричество, вода, газ и т.д.).
В итоге возникает правовая коллизия, где согласно Закону «О естественных монополиях» доступ — это и
есть регулируемая услуга (нонсенс!), вследствие чего подключение является бесплатным (т.е. затраты должны включаться в тариф на транспортировку), в свою очередь п. 5 ст. 12 и п. 2 ст. 24 Закона «О газе и газоснабжении» предусмотрено подключение потребителей газораспределительной организацией за счет таких потребителей (а не за счет ранее подключенных потребителей, которые не должны платить за вновь
подключаемых потребителей, путем оплаты тарифа). Поэтому понятие регулируемой услуги (транспортировка) не тождественно термину «доступ».
* * *
Впервые ст.ст. 7-5 «Выдача технических условий и подключение к регулируемым услугам субъектов естественных монополий» (в настоящее время ст. 24 Закона «О естественных монополиях») в утратившем силу Законе от 9 июля 1998 года № 272-I «О естественных монополиях» появилась в мае 2018 года, спустя
20 лет со дня его принятия! Возникает неясность того, что якобы на протяжении двух десятков лет указанный доступ никак не регулировался. До этого данные технологические мероприятия в Законе «О естественных монополиях» отражены не были и относились к иному виду деятельности. В силу Закона «О естественных монополиях» иная деятельность, не относящаяся к регулируемым услугам, подлежит согласованию с уполномоченным органом. В настоящее время вопреки Конституции и Предпринимательскому кодексу
субъект естественной монополии лишен права заниматься законной предпринимательской деятельностью, самостоятельно определять цену за оказанную нерегулируемую услугу. Между тем помимо указанных выше
коллизий возникает еще одна непреодолимая юридическая преграда. Признав доступ (вместе с ним автоматически выдачу технических условий и подключение) по сути регулируемой услугой, тем самым расширив сферу естественной монополии, возник конфликт с Договором о Евразийском экономическом
союзе, ратифицированным Законом от 14 октября 2014 года № 240-V (далее — Договор ЕЭС).
Так, в силу п. 7 ст. 78 Договора ЕЭС расширение сфер естественных монополий в государствах-членах осуществляется в двух случаях, если государство-член намерено отнести к сфере естественных монополий сферу, которая является сферой естественной монополии в другом государстве-члене, а также по решению Комиссии в случае, если к сфере естественных монополий государство-член намерено отнести иную сферу
естественных монополий, не указанную в приложениях к Договору о ЕЭС, после соответствующего обращения этого государства-члена в Комиссию. Также отмечается несоответствие административному законодательству, в частности, в настоящее время нарушение порядка выдачи технических условий и подключения квалифицируется по ст. 164 Кодекса об административных правонарушениях (далее – КоАП)
(нарушение законодательства РК о естественных монополиях). Однако в КоАПе имеется введенная в 2017 году ст. 301-1 (нарушение требований к выдаче технических условий на подключение к электрическим и тепловым сетям).
Возникает вопрос, если имелась статья 164 КоАП, зачем вводить новую? Необходимость включения ст. 301-1 в КоАП объяснена отсутствием ответственности (данный процесс не регулировался и не контролировался государственным органом) за данное нарушение, порождавшее коррупциогенный фактор между поставщиком и потребителем, поскольку подключение последнего к сетям либо отказ в подключении напрямую зависел от поставщика (из сравнительной таблицы МЮ РК к проекту Закона РК о внесении изменений и дополнений в КоАП). Исходя из изложенного, инициаторы изменений понимали, что технологические процессы (доступ) не могут подпадать под действие Закона «О естественных монополиях», ввиду чего в Административный кодекс включена ст. 301-1. И здесь подтверждается неоднородность этих отношений (доступа и регулируемой услуги), поскольку ст. 164 КоАП включена в главу 14 КоАП, а ст. 301-1 в
главу 18. В продолжение доводов имеется Постановление Правительства РК от 29 декабря 2018 года № 939 «Об утверждении перечня обязательных услуг, оказываемых субъектами естественных монополий и квазигосударственного сектора, в рамках защиты конкуренции и ограничения монополистической деятельности» (далее — Постановление № 939). Опять же, утвержденные обязательные услуги (выдача технических условий, подключение и др.) оказываются в рамках защиты конкуренции и ограничения монополистической деятельности, а не естественной монополии.
Таким образом, нормы ст. 24 Закона «О естественных монополиях» вступают в конфликт не только с самим Законом, но и с Международным договором ЕЭС, Административным кодексом, Законом «О газе и газоснабжении», Постановлением Правительства РК № 939. Резюмируя изложенное, законодательство о естественных монополиях необходимо подвергнуть правовой ревизии путем исключения либо переформулирования неоднозначных определений и статей Закона «О естественных монополиях».
Диас ЗЕЙНОЛЛОВ,
начальник юридического отдела
АстПФ АО «КазТрансГаз Аймак»
